Історики права, соціологи прекрасно знають, що поняття “поліція”, “поліцейська діяльність”, а тим паче такі поняття, як “правова держава” або “поліцейська держава”, – всі вони сформувались зовсім нещодавно. Це відбулось десь у 20-му столітті. А до цього, буквально два століття тому, в 18-му, 17-му століттях, в епоху абсолютизму, абсолютно інші ідеї, інші концепції вкладались в ці терміни. Таким чином, наше сьогоднішнє уявлення про поліцію як певну систему органів, яка забезпечує громадський порядок, яка здійснює превенцію, протидію злочинності, воно є доволі новим.

Сам термін “поліція” походить, як це в принципі всім відомо, від грецького слова “політія”. Тобто зараз доволі поширеним і загальним змістом став вираз, що поліція – це про грецьку державу, місто-політію. А міліція – це про народне ополчення, це про якісь мілітаризовані органи. При цьому мало хто ставить питання, а яким таким чином ось це грецьке місто-держава, яке існувало понад двох тисяч років тому, в один день перетворилося в те, що ми сьогодні називаємо поліцією. Тобто певний правоохоронний орган, певні поліцейські, яких можна зустріти на вулиці або в кабінетах у відділеннях поліції.

Справа в тому, що сьогоднішнє уявлення про поліцію, воно сформувалось не так давно. Тобто 17-те, 18-те століття – це епоха раннього модерну, коли по всій Європі, в першу чергу у Франції, в Німеччині почали з’являтися певні органи влади, які здійснювали так звану поліцейську діяльність. При цьому ці держави в епоху абсолютизму називали себе, як правило, поліцейськими державами. І поліцейська держава – це не було якимось сьогоднішнім синонімом для тоталітарної держави, для авторитарної держави, для держави, де права і свободи людини пригнічуються. А це було б радше якимось синонімом того, що ми сьогодні назвали б соціальною державою. Тобто це держава, де існує певний рівень благополуччя людини, де люди, в першу чергу, захищаються державою.

Таким чином, суттєва різниця між тим, що ми зараз розуміємо під поліцією і тоді, полягає в тому, що поліцейська діяльність – це була загалом діяльність держави в сфері економіки, в сфері господарства, в сфері політики, в сфері адміністрування, надання публічних послуг. Тобто в цілому все те, чим займається зараз держава, за виключенням хіба що певної військової функції, певної функції армії. В той же час формувалось, знову ж таки, зрозуміле сьогодні розрізнення між поліцією безпеки й поліцією добробуту.

Поліція безпеки – це приблизно те, чим зараз займаються правоохоронні органи. Це протидія превенції злочинності, це забезпечення громадського порядку, це певні функції, пов’язані з цим. А поліція добробуту – це те, що скоріше б ми сьогодні назвали органами благоустрою. А те, що перебуває у віданні міських адміністрацій, тобто певну діяльність із забезпечення ось цього добробуту в широкому розумінні.

В цей же час на території континентальної Європи сформувалась окрема наукова галузь, яка називалась “Поліцейська наука”. А в Німеччині ще й такий особливий її різновид під назвою “Камералістика”. Науковці, які займались поліцейським правом, камералістикою, викладаючи в університетах, вони об’єднували в одну єдину дисципліну і фінансову діяльність держави, і економічну діяльність, і поліцейську діяльність. Все це викладалось під єдиною назвою “Поліцейське право” або “Поліцейська наука”.

В епоху просвітництва така сама ситуація склалася і в Російській імперії. За часів Катерини II існував статут з відповідною назвою “Устав благочиния” або “Устав полицейских”. В цьому статуті мова йшла про адміністративно-господарську діяльність держави, тобто про те, що ми говоримо, що у всій Європі називалося поліцейською діяльністю. Узагальнюючи, ми бачимо, що лише двісті років тому під поліцією, поліцейською державою ми розуміли абсолютно інші речі, ніж ми їх розуміємо зараз.

Переломним моментом у зміні цих понять, у зміні змісту цих понять стала середина 19-го століття. Причиною таких змін, тобто діяльності держави в сфері благоустрою до того, що ми розуміємо зараз, є поява нової концепції на той час – концепції правової держави. Тобто поняття правової держави прийшло на зміну поняттю поліцейської держави. В розумінні тогочасних філософів права – юристів – існувала суттєва відмінність між поліцейською державою як діяльністю абсолютистської держави, тобто, коли є суверен, коли є монарх, який повністю керує всім благоустроєм в державі, і діяльністю, яка регулюється правом. Тобто правова держава – це в першу чергу керування правом, правовими інститутами, а не волею одного монарха, одного суверена.

Такі значні у політичній, правовій сфері події, як ухвалення конституції США, як Велика французька революція, як ухвалення декларацій прав людини і громадянина Франції 1791 року, – всі вони призвели до того, що сама ідея права, прав людини, вона почала бути панівною у цій сфері. Оці сучасні ідеї конституціоналізму, як права людини, як обмеження влади, як верховенство права, всі вони почали на практиці втілюватись в діяльності чиновників, в діяльності органів влади в цих державах. В першу чергу в Америці, в Франції, потім вони розповсюдились на німецькі графства тощо.

Правова держава, прийшовши на заміну поліцейській державі, почала сповідувати певний принцип обмеження влади. Тобто самі органи влади мають діяти в межах наданих їм повноважень. Таким чином, дуже широке уявлення про поліцейську діяльність, воно вже було застарілим і таким, що має бути поділене на чіткі сфери відповідальності. З цього часу починає діяти такий принцип конституціоналізму, який ми сьогодні всі знаємо, – що органи влади діють виключно в межах наданих їм повноважень. Тобто оце величезне широке уявлення про якусь поліцейську діяльність держави, воно стало застарілим. Його необхідно було обмежити, поділити на конкретні сектори. Тобто є окремий орган, який відповідає за економічну діяльність, окремий, який за господарську, інший за адміністративну тощо. Тобто оця ситуація, коли є монарх, в нього є його двір і він здійснює, по суті, всю повноту влади в державі, він був скинутий, заперечений ось цими конституціями, ось цим рухом, по суті, за права людини.

В цей час, тобто 30-ті-40-ві роки 19-го століття, ми почали переживати так звану деполіціїзацію поліції, тобто коли поліція почала втрачати ось ці поліцейські функції з позиції поліції епохи абсолютизму. Вже у другій половині 19-го століття ми отримали поліцію як певну систему органів, які займаються забезпеченням громадської безпеки і які займаються превенцією протидії злочинності.

Таке насилля, яке держава застосовує до своїх громадян, на початку 20-го століття відомий німецький соціолог Макс Вебер назве “право на легітимне насилля”. Тобто мова йде про певне законне застосування зброї, спецзасобів, яке має право поліція здійснювати по відношенню до своїх громадян.

В усіх європейських державах того часу саме поліція як система органів мала право застосовувати таке легітимне насилля по відношенню до своїх громадян. Як і сьогодні, це могли бути випадки затримання якогось злочинця, який несе загрозу для життя й здоров’я оточуючих, або застосування зброї для відвернення якоїсь небезпеки.

Узагальнюючи, у другій половині 19-го століття вже почала повністю панувати концепція правової держави і концепція поліції як певної системи органів, які виконують відповідні функції. Але при цьому саме поняття поліцейської держави, воно залишалось чимось хорошим і тим, що ми б зараз назвали соціальною державою.

Змінило це лише 20-те століття, коли під час режиму нацистської Німеччини, коли під час існування більшовицької влади в Радянському Союзі поліція почала використовуватись переважно з політичною метою. Створювались окремі управління, які займалися політичною розвідкою, політичним розшуком, які здійснювали, по суті, певні репресії до своїх громадян, які переслідувались виключно за їхню інакшу думку, опозиційну до держави.

Врешті-решт після Другої світової війни поняття “поліцейська держава” остаточно себе дискредитувало. Поліцейська держава в сучасному розумінні стала ототожнюватись з якимось авторитарним режимом правління, коли держава повністю втручається в приватне життя людей, обмежує їхні права й свободи на власний розсуд, і взагалі, ототожнюється з певним свавіллям в державі.

Проте розуміння того, що лише два століття тому була поліцейська діяльність держави, має наштовхнути нас на осмислення, напевне, переосмислення функцій поліції в сучасному суспільстві. Поліція переважно має справу з певними соціальними явищами. Та сама злочинність, з якою намагаються боротись всі держави світу, не може бути повністю подолана, оскільки є самою природою людини. При цьому те, що дійсно може зробити держава, те, що може зробити поліція, – це знизити рівень злочинності. А по окремих, наприклад, насильницьких злочинах, звести його до мінімуму. Для того щоб протидіяти злочинності, недостатньо мати окремий орган зі своїми слідчими або детективами. Поліції необхідно постійно взаємодіяти з іншими органами влади – з органами благоустрою, з економічними структурами, з господарськими для того, щоб не просто боротися зі злочинністю, як те, що вже відбулося, як те, що вже є, а займатися ще й превенцією. Тобто всі ці речі і так всім відомі. Але суть в тому, що зараз поліція стикнулася з такою проблемою, що вона відокремлена від всіх інших органів в державі, рівень її співпраці, він дуже низький, і вона одна вимушена боротися з наслідками якихось соціальних проблем в суспільстві. Й ось розуміння того, що лише два століття тому, нехай і в не найкращий спосіб, спосіб абсолютистський, поліція опікувалась всіма соціальними справами в державі, має допомогти нам переосмислити її функції і розширити ось цю співпрацю, напрацьовувати спільні стратегії, тактики роботи з соціальними проблемами, які вже потім призводять до злочинності, до правопорушень, до корупції і  все те, що погане є в нашій державі. Тобто соціальні проблеми, вони є причиною цієї злочинності, з якою уже потім, постфактум, бориться поліція. І спільна тактика по її подоланню з боку всіх органів держави незалежно від їх спеціалізації, вона має покращити загальний рівень життя в суспільстві.

Сьогодні можна почути таку думку, яка стала останнім часом доволі популярна, про те, що поліція є сервісною службою. Саме формулювання “сервісна служба” дуже сильно ображає самих поліцейських. Майже кожен поліцейський, коли це чує, він або одразу каже, що ні, він не згоден, або, трохи подумавши, це заявляє. Чому? Тому що в уявленні більшості людей, поліція дійсно має якийсь окремий статус правоохоронного органу. Тобто є органи влади, органи виконавчої влади, яким є поліція, зокрема. Так, але в порівнянні з якимось пенсійним фондом або міськвиконкомом все одно поліція сприймається, як щось таке окреме з певною функцією влади, певною функцією застосування сили, що навіює певне ставлення, відповідно, страх в людей деяких тощо. Тобто вертикальні права – це історія про те, що ми як платники податків, як громадяни цієї держави надали поліції певні повноваження, і вона має їх виконувати відповідно до закону. І поліція, виконуючи покладені на неї обов’язки, постійно має зважати на права й свободи людини, на їх неухильне дотримання. В цьому ряді дуже цікавою видається функція надання послуг населенню або надання якихось інших соціальних послуг, які варто уточнити.

Сервісні послуги, просто послуги – це не той анекдотичний приклад про кішку, яку поліцейські після виклику знімають з дерева. Це про якусь соціальну відповідальність поліцейських, тобто коли вони діють не виключно в межах закону, а виконують якісь такі додаткові речі, які прямо не вказані, але які, зважаючи на здоровий глузд, на певну людяність, варто було б зробити. Наприклад, коли трапляється ДТП, один поліцейський може складати протокол, оформлювати ДТП, а інші – викликати евакуатор, забезпечити доставку машин на штраф-майданчик тощо. Інший приклад – це проведення якихось масових заходів. Концертів, наприклад, коли є величезна парковка, на якій люди починають хаотично паркуватися, при цьому немає регулювальника, і поліція могла б ним стати або встановити певні таблички, куди рухатись, щоб не було певного скупчення машин. Або дуже поширена проблема із паркуванням, коли машина і не стоїть в забороненому для зупинки або стоянки місці, але при цьому вона заважає нормальному функціюванню дороги, тобто коли пішоходи вимушені якимось чином обходити, вступати ногами в калюжу тощо. В цьому випадку поліція не має жодних повноважень евакуювати машину без добровільної згоди її власника. Однак звернутися до органів благоустрою, звернутися до сусідніх паркувальників – все це, якщо поліцейський має бажання і час, він може зробити, і таким чином вирішити певну проблему, яка склалася.

Говорячи про структуру Національної поліції, варто зауважити, що хоча вона і є незалежним центральним органом виконавчої влади, але при цьому входить в більш широку структуру Міністерства внутрішніх справ. Є п’ять органів, діяльність яких координується і спрямовується Міністерством внутрішніх справ через Кабінет Міністрів. До них належить поліція. Інші чотири органи – це міграційна служба, це прикордонна служба, це служба з надзвичайних ситуацій, колишня МНС, а також Національна гвардія України. При цьому в 2015 році ми отримали певну європейську модель, коли ми відділили функції міністра внутрішніх справ від голови Нацполіції.

Міністр внутрішніх справ – це політик. Оскільки, по-перше, він призначається за певною політичною квотою, а по-друге, він постійно відповідає за певні міжвідомчі відносини. З відносинами тих органів, діяльність яких він корегує, спрямовує з іншими міністерствами, з іншими відомствами. Тобто перебуває в Кабінеті Міністрів, де спілкується з іншими міністрами і виробляє певну державну політику в цій сфері. Водночас голова Національної поліції – це певний менеджер. Тобто він виконує управлінську функцію – функцію оперативного управління.

Проте в нашій моделі є певна невідповідність між цими двома функціями, тому що голова Нацполіції, на жаль, не має повної міри тих повноважень, які необхідні для управління поліцією. В чому це проявляється? Насамперед в тому, що він не відповідає за ключові кадрові питання в Нацполіції. Тому що всі призначені заступники голови Нацполіції, керівників територіальних органів, тобто керівників головних управлінь в областях, – всі вони погоджуються з міністерством. В нашій ситуації це призводить до того, що міністерство має вплив на те, хто очолює місцеву поліцію. А оскільки міністерство, воно має певне відношення до політики, причому абсолютно законно, тому що, знову ж таки, за квотою політичної партії ми обираємо міністра, тому що міністр є членом Кабінету Міністрів, а то є певний політичний вплив від політичних партій на те, що відбувається з поліцією в регіоні. Голова Нацполіції має певні гарантії професійної незалежності. Тобто навіть якщо завтра Кабінет Міністрів буде розформований, тобто піде у відставку, зміниться влада після рішення Парламенту або, коли спливе строк, на який призначений цей склад Уряду, все одно голова Нацполіції буде продовжувати працювати. Оскільки його призначають на п’ять років, з ним підписується відповідний контракт, і він не може бути з жодних інших причин, ніж за власним бажанням, звільнений протягом цих п’яти років. Тобто теоретично, коли завтра в нас відомі політичні сили перестануть мати більшість голосів в Парламенті, все одно нинішній голова Нацполіції буде продовжувати працювати, – це одна з гарантій його незалежності (поряд з іншими професійними гарантіями у вигляді високого рівня грошового забезпечення або певного імунітету).

Переходячи безпосередньо до структури, варто зауважити, що вона є доволі динамічною. Тобто постійно відбуваються певні реформи, коли одні департаменти, одні управління ліквідовують або створюють, підпорядковують, перепідпорядковують. І такий процес, він є нескінченний. Кожен новий міністр, а тепер кожен голова Нацполіції має своє бачення реформ, своє бачення розвитку поліції і починає якісь управління ліквідовувати, якісь створювати. І це нормальний процес. Цей процес є пошуком певного балансу між ефективністю поліції і дотриманням прав людини. Останній приклад – це ліквідація Управління по боротьбі з наркозлочинністю або ліквідація управління по боротьбі з організованою злочинністю. На разі не має ніяких окремих підрозділів, які б здійснювали протидію цій злочинності. Цим займаються звичайні слідчі, звичайні оперативні працівники, які не мають якоїсь спеціалізації, якогось окремого підрозділу тощо. При цьому боротьба з економічною злочинністю, вона й надалі здійснюється Департаментом захисту економіки, а, наприклад, боротьба з кіберзлочинністю, – однойменним департаментом в системі Національної поліції. Тому намалювати певну табличку, де були б вказані всі відділи, відділення, управління, департаменти, просто неможливо. Оскільки їх доведеться щомісяця перемальовувати, шукати якісь нові шляхи зображення, і взагалі, це буде гігантська таблиця, в якій важко розібратися з першого погляду.

Тому я пропоную дещо узагальнюючи поділити всю структуру поліції на три великі блоки. Це блок превенції, це блок протидії злочинності і це блок з певними організаційними функціями. Тобто підрозділи, які забезпечують діяльність всіх згаданих вище підрозділів. Окремо сюди можна додати четвертий блок, який пронизує всі попередні, який виконує контролюючу функцію.

До превентивного блоку, в першу чергу, належить всім відома патрульна поліція, а в другу чергу, менш відомі дільничні офіцери поліції. Сюди ж можна віднести окремі управління з превенції. Наприклад, поліцейські, які забезпечують порядок на мирних зібраннях разом із Нацгвардією або окремими інспекторами у справах дітей. Те, що раніше називалося кримінальною міліцією у справах дітей, тепер це – окремі інспектори, які мають певну психологічну підготовку, які працюють з дітьми, які потрапляють в поле зору поліції, які вчинили правопорушення або залишилися без батьків, або просто загубилися на вулиці. При цьому функція превенції є титульною. Тобто це означає, що не все те, що робить патрульна поліція, під неї підпадає. Наприклад, така ситуація, коли патрульний, який здійснює патрулювання вулиці в своїй машині, бачить грабіж, а на місці скоєння злочину затримує злочинця, вилучає в нього вкрадений предмет, і це, по суті, – вже розкриття злочину за гарячими слідами. Тобто це вже протидія злочинності. Однак усе одно такі ситуації бувають не так часто, і тому титульна функція залишається саме превентивна.

Другим блоком є кримінальний блок поліції. Кримінальний блок поліції складається з органу досудового розслідування і з кримінальної поліції. Орган досудового розслідування – це слідчі, які розслідують злочини. До кримінальної поліції відносяться в першу чергу оперативні підрозділи, які входять в систему карного розшуку. Оперативний працівник – це той, хто збирає, фіксує докази в інтересах кримінального провадження. Окремо він може займатися превенцією злочинів, тобто їх попередженням, в межах здійснення оперативно-розшукової діяльності. Наприклад, така форма конфіденційного співробітництва, як створення агентурної сітки, вона дозволяє розуміти тенденції злочинності в конкретному регіоні на ввіреній йому території. Наприклад, коли на радіоринку людина скуповує якісь деталі, які в майбутньому можуть бути використані як вибуховий пристрій. Окрім карного розшуку, до кримінальної поліції входить підрозділ особливого призначення – КОРД. КОРД – це Корпус Оперативно-Раптової Дії. Це окремий підрозділ, який залучається до затримання особливо небезпечних злочинців або до викриття організованих злочинних угруповань. Раніше у кожного департаменту, який здійснював спеціалізовану протидію злочинності, наприклад, у управління по боротьбі з економічною злочинністю або з незаконним обігом наркотиків, був свій підрозділ, який залучався до таких операцій. Наприклад, у управління боротьби з економічною злочинністю, відомого УБЕЗ, був підрозділ “Сокіл”, який теж мав певну репутацію в суспільстві. У ДАІ була “Кобра”, у поліції охорони був “Тітан” тощо. Зараз концепція в поліції змінилася, і всі вони були об’єднані в єдиний елітний підрозділ, який існує навіть не в кожному місті. Проте кількість таких операцій, до яких він залучається, не така велика, вони плануються заздалегідь, і тому з цим немає проблем. Це невеликий підрозділ, але дуже ефективний, оскільки має певні навички силового протистояння з людьми, які, як правило, дуже сильно озброєні і завжди чинять збройний опір під час затримання.

Третім блоком є блок, який виконує певні організаційні функції, – це правовий департамент, який готує проекти нормативно-правових актів, це департамент кадрового забезпечення, який обліковує працівників, це департамент фінансового забезпечення, який зарплати видає. І, наприклад, кінологічна служба. Всі вони називаються, як правило, штабними департаментами або просто штабом і існують при кожному територіальному підрозділі поліції.

І четвертим блоком, який, по суті, пронизує всі попередні, є певні підрозділи, які здійснюють контроль за законністю в діяльності поліції. Цей контроль має внутрішньо-відомчий характер, тобто це не прокуратура, яка розслідує злочини, які вчиняються поліцейськими, а це певні підрозділи, які самі в себе стежать за порядком. Цих органів, по суті, три. В першу чергу, це кадрова інспекція або інспекція з особового складу, як вона офіційно називається, яка притягає до дисциплінарної відповідальності у випадку якихось дисциплінарних проступків на роботі. Це департамент внутрішньої безпеки, який займається якраз злочинами, проте він здійснює певну оперативну роботу зі збору доказів, які потім передає слідчому прокуратури, який вже потім направляє справу до суду. І третій підрозділ в цьому списку – це новостворене Управління забезпечення прав людини. Управління забезпечення прав людини, зокрема, має функцію нагляду за дотриманням прав затриманих осіб. Тобто людина, яка перебуває у відділені поліції або в ізоляторі тимчасового тримання, за її безпеку, за дотримання їхніх прав, зокрема, відповідає Управління забезпечення прав людини.

Така структура поліції, звісно, не є досконалою. І порушення прав людини – це непоодинокі випадки в поліції. Всі ті речі, про які ми постійно чуємо, про катування, про незаконність затримання, про фальсифікацію доказів, про корупцію, – вони дійсно мають місце в поліції. Ми розповіли про структуру для того, щоб розуміти, що в кожного підрозділу є своя сфера відповідальності. І якщо поліція не хоче виконувати ті функції, які на неї покладені, якщо ці підрозділи вас ігнорують, – то це бездіяльність, яка в залежності від наслідків може бути і злочинною бездіяльністю. Тобто це те, за що конкретний правоохоронець міг би сісти у в’язницю.